<< Назад к списку статей

Регламентация закупок продукции для нужд РАО "ЕЭС России"

Сергей Борисович Дашков генеральный директор ЗАО "СП Энергосервис", г. Москва специалист по управлению закупками продукции для государственных нужд

Введение

При подготовке анализа использованы данные отчетов по форме 1-конкурс (мон), полученные из Госкомстата России за 2000 - 1 полугодие 2003 года. В целях большей ясности агрегированные данные, доступные из указанной формы, дополнены специально полученными внутрифирменными (по холдингу РАО "ЕЭС России") сведениями, взятыми из практики проведения закупок в течение 2003 года.

Система регламентированных закупок продукции для нужд РАО "ЕЭС России". Общие сведения

Создание системы регламентированных закупок продукции для нужд РАО "ЕЭС России" было продиктовано не только потребностью рынка, но также и прямыми требованиями и рекомендациями государства (статья 4 Федерального закона от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"; пункт 3 постановления Правительства РФ от 13 октября 1999 г. N 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий"; пункт 15 "Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 226). Дело в том, что для предприятий сферы естественных монополий справедливая и открытая конкуренция при закупках продукции для их нужд позволяет получать рыночно обоснованные цены на потребляемые товары, работы и услуги, а значит, и рыночно обоснованные тарифы. Именно поэтому пунктом 3 упомянутого постановления Правительства РФ от 13 октября 1999 г. N 1158 субъектам естественных монополий рекомендовано "осуществлять закупки продукции (услуг) для собственного потребления в соответствии с порядком, предусмотренным для размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд". Не следует думать, что такие требования - особенность одной России. Так, например, в странах Евросоюза дело обстоит еще более жестко. Там для "естественных монополистов" действует отдельный документ - Директива Совета ЕЭС 93/38/EEC от 14 июня 1993 г. "О координации процедур закупок, проводимых организациями, действующими в секторах водоснабжения, энергоснабжения, транспорта и связи".

Вместе с тем, отечественная нормативная правовая база госзакупок в чистом виде для предприятий сферы естественных монополий не годится, т.к нормы и процедуры, принятые в госзакупках, нацелены прежде всего на борьбу с коррупцией, что естественно для бюджетных закупок, а для коммерческих предприятий системы РАО "ЕЭС России" процедуры закупок должны обеспечивать вообще эффективность закупок: рациональное расходование средств (приобретение продукции/услуг по реальным ценам), возможность обоснования затрат при установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию и др.

Первые опыты по применению конкурентных закупок в РАО "ЕЭС России" предпринимались начиная со средины 90-х г. в таких важных сферах, как строительство, поставка комплектующих и энергоремонт. Однако решение внедрить именно систему регламентации всех закупок было принято РАО "ЕЭС России" в 2000 г.

При этом руководством был поставлен ряд задач:

• внедрить правила, максимально приближенные к таковым для госзакупок, но с учетом того, что РАО "ЕЭС России" - рыночный субъект, и ему требуется максимальная эффективность закупочных процедур;
• взять из нормативно правовой базы российских госзакупок лучшее;
• построить правила закупок с учетом тенденций развития системы госзакупок и учета отечественного и мирового опыта проведения тендеров;
• создать систему регламентации, позволяющей проводить эффективные закупки на всех электроэнергетических предприятиях по единым правилам.

Условия эффективного функционирования системы регламентированных закупок и их выполнение на практике

В качестве необходимых для эффективного функционирования системы регламентированных закупок в РАО "ЕЭС России" (сказанное, впрочем, справедливо для любой регламентации закупок - как для государственных органов, так и частных компаний), были выделены следующие условия:

• Наличие ясно выраженной воли руководства к безальтернативному внедрению системы регламентированных закупок.
• Наличие сильного (обладающего властью) и компетентного (способного принимать оправданные с профессиональной точки зрения решения) органа по контролю и координации закупок.
• Наличие разработанной нормативной базы, которая предусматривает широкий набор процедур, среди которых конкурентные, особенно конкурсные, являются доминирующими..
• Наличие профессиональных кадров в системе закупок (т.е. персонал и система его подготовки).
• Наличие информационного обеспечения, т.е. совокупности потоков информации и методов (средств) управления ими.

Шаги, которые предприняло РАО "ЕЭС России", были нацелены на выполнение этих условий и выполнялись они непрерывно на протяжении 2001 и 2002 г.

В РАО "ЕЭС России" (обществе) в настоящий момент сформирована трехуровневая организационная структура системы конкурсных и регламентированных внеконкурсных закупок продукции, состоящая из Центральной конкурсной комиссии РАО "ЕЭС России" (верхний уровень), конкурсных комиссии РАО "ЕЭС России" по направлениям деятельности (второй уровень) и конкурсных комиссий по проведению конкретных закупок (третий уровень). Главным органом, ответственным за внедрение и развитие торгов и упрощенных закупок является Центральная конкурсная комиссия (председатель - заместитель председателя Правления РАО "ЕЭС России" Я.М. Уринсон) - постоянный орган РАО "ЕЭС России", осуществляющий общее руководство организацией закупок, а также контроль за соблюдением установленных правил и процедур их проведения. В состав ЦКК, кроме сотрудников исполнительного аппарата РАО "ЕЭС России" и ряда ДЗАО, входят представители Минэнерго и МАП России, приглашен представитель ФЭК России. Аналогичные комиссии созданы в крупнейших ДЗАО, прежде всего ОАО "ЦДУ - Системный оператор ЕЭС" и ОАО "Федеральная сетевая компания ЕЭС".

В соответствии с приказом № 385 от 08.07.2002 и по результатам собеседований, проведенных в РАО "ЕЭС России" в октябре 2002 г., на большей части предприятий РАО "ЕЭС России" (холдинга) назначены ответственные за внедрение регламентированных закупочных процедур (в ранге заместителей руководителя предприятия).

Основной документ нормативной базы закупок - "Положение о порядке подготовки и проведения в РАО "ЕЭС России" конкурсных и регламентированных внеконкурсных закупок товаров, работ, услуг" утверждено приказом № 45 от 28.01.2002 г. Указанное "Положение…" получило положительную оценку МАП России (письмо заместителя министра А.Н. Голомолзина от 22.07.2002 г. № АГ/10752).

Этим документом предусмотрен широкий набор процедур, являющийся универсальным и каждая из которых может быть применена в том числе и для закупок любых товаров, работ, услуг:

Рис. 1. Процедуры закупок продукции для нужд РАО "ЕЭС России"



В дополнение к вышеупомянутым "стандартным" способам, Центральная конкурсная комиссия вправе при необходимости вводить для отдельных закупок любые специфические процедуры. Это весьма важно для оперативного управления закупками именно коммерческого предприятия, то есть регламентация есть, и в стандартных ситуациях "работает" инструкция, а в нестандартных - всегда есть возможность выйти за ее рамки. Но, чтобы это сделать, необходимо коллегиальное решение органа очень высокого ранга. Таким образом обеспечивается и прозрачность закупок и требования здравого смысла.

В целях информирования заинтересованных поставщиков, Приказом РАО "ЕЭС России" от 08.07.2002 г. № 392 установлено, что при проведении открытых конкурсов соответствующие извещения должны публиковаться в бюллетене "Конкурсные Торги" (официальный печатный орган государственных заказчиков России) и на сайте РАО "ЕЭС России". Вышеприведенный набор процедур позволяет проводить закупки в условиях повышения уровня конкуренции и создания эффективной конкурентной среды. Однако в настоящий момент в РАО "ЕЭС России" готовятся типовые версии документов "нового поколения", Они содержат гораздо более обширный набор процедур, а также намного более подробно, нежели ранее, оговоренные условия применения этих процедур.

Работа системы регламентированных закупок в 2000-2003 гг.

Согласно данным формы 1-конкурс (мон), отчетностью по которой располагает Госкомстат России, в настоящее время закупки продукции для нужд РАО "ЕЭС России" имеют тенденцию к укреплению "конкурсной" доли по всем основным показателям - количество конкурсов и заключенных по их результатам договоров, рост средств, распределенных на конкурсной основе. По этим показателям РАО "ЕЭС России" среди естественных монополистов в 2002 году являлось определяющим ситуацию субъектом. Например, если в 2000 г. стоимость контрактов, заключенных на конкурсах, проводимых РАО "ЕЭС России" и всеми остальными естественными монополистами соотносились примерно как 1:22,7, в 2001 г. - как 1:6,3, то по данным 2002 г. это соотношение оказалось примерно 1:1,1, то есть в 2002 году РАО "ЕЭС России" закупило на конкурсах продукции почти на такую же сумму, как и все остальные вместе взятые субъекты естественных монополий. При этом средства, выделяемые на закупки в РАО "ЕЭС России" и у всех остальных естественных монополий, относятся как 1:2,09.

По результатам первого полугодия 2003 года общая сумма заключенных по результатам конкурсов контрактов РАО "ЕЭС России (9989,3 млн. руб) составляет 67,8% от данной суммы по всем остальным естественным монополиям (за вычетом РАО "ЕЭС России"), вместе взятым (14743,3 млн. руб). Это означает, что в 2003 году стоимость контрактов, заключенных на конкурсах, проводимых РАО "ЕЭС России" и всеми остальными естественными монополистами соотносится как 1:1,48.

Таблица 1. Данные по контрактам, заключенных на конкурсах за первое полугодие 2003 года

Место (по сумме)	Название организации	Общая сумма по рез-там конкурсов, млн руб (включая РАО ЕЭС)	Доля среди всех, %,	К-во конкурсов	К-во контрактов	Средняя цена контракта, тыс.руб
1	РАО "ЕЭС России">	9989,3	40,39	2118	2437	4099,009
2	ОАО "АК Транснефть">	7811,5	31,58	172	173	45152,91
3	ОАО "Газпром">	2724,6	11,02	22	608	4481,258
4	МПС России	2632,9	10,65	103	324	8126,105
5	Минтранс России	1003,4	4,06	20	21	47780,14
6	ОАО "Связьинвест">	346,0	1,40	176	111	3117,045
7	ОАО "АК Транснефтепродукт">	206,4	0,83	10	10	20643,1
8	МПТР России	15,5	0,06	10	10	1553,3
9	Минсвязи России	3,0	0,01	1	2	1500
	ИТОГО	24732,5	100,00	2632	3696	6691,704

Однако очевидно, что массовость конкурсов в РАО "ЕЭС России" и двухлетний период активного внедрения регламентации закупок обеспечивают не только первое место по объему и числу конкурсов, но и один из самых низких показателей средней цены контракта, заключенного по конкурсу - чуть более 4 млн. руб. Таким образом, в РАО "ЕЭС России" конкурсы являются рядовым явлением, а не только способом заключения крупнейших контрактов. Вышеизложенное проиллюстрировано графиками (далее везде закупки продукции в РАО "ЕЭС России" сравниваются с закупками всех остальных естественных монополистов за вычетом данных по РАО "ЕЭС России").

Примечание 1: если не оговорено особо, данные по "затраченным средствам", т.е. по фактическим выплатам (строки 20-22 формы 1-конкурс (мон) 2000-2002 годов и строки 10,11 формы 2003 года) не использованы, так как они отражают не принятие на себя обязательств, а исполнение платежной дисциплины и с остальными параметрами формы 1-конкурс (мон) не коррелируют. К сожалению, в указанной форме отсутствуют показатели по количеству и объемам заключенных контрактов по всем видам закупок. РАО "ЕЭС России" с текущего года по собственной инициативе вводит соответствующую внутрифирменную отчетность, но пока этих данных нет.



Примечание 2: на рис. 4 выколота точка показателя по другим естественным монополистам в 3 квартале 2001 года. Вследствие очень большого значения (выброс за счет данных по очень крупному конкурсу одного из субъектов естественных монополий - около 200 млн.руб. за контракт) график с указанной точкой лишен наглядности. Что касается закупок продукции отечественного производства, то в общей сумме затрат на любые закупки (строки 20,21 формы 1-конкурс (мон), доля выплат отечественным поставщикам является подавляющей (для РАО "ЕЭС России" по 2000, 2001, и по 2002 году - всегда выше 97%). В 2003 году статистика в разрезе доли продукции отечественного производства Госкомстатом России не

Особое внимание следует обратить на то, что в РАО "ЕЭС России" действуют, кроме конкурсов, и другие способы регламентации закупок, которые также широко применяются на практике и мобилизуют рыночную конкуренцию для повышения эффективности расходования денежных средств предприятий Холдинга. Так, например, в течение 1 полугодия 2003 года в рамках энергоремонтного производства проведено 3185 запроса котировок и предложений и 362 закупки у единственного источника на общую сумму около 6600 млн рублей. В рамках строительства новых энергообъектов за тот же период проведено запросов котировок и закупок у единственного источника на сумму 166,03 млн рублей (по конкурсу - на 3 367,8 млн рублей). Для обслуживания ОАО "РАО "ЕЭС России" методом запроса котировок закуплено товаров на сумму 7,5 млн рублей; готовится конкурс на закупку 280 персональных компьютеров. По топливу за первое полугодие на конкурсах (в основном открытых) закуплено угля на сумму 2 192 млн рублей (8% общего объема закупок) , по запросу котировок - 8 935 млн рублей (34% общего объема закупок). По мазуту за первое полугодие на конкурсах закуплено на сумму 1 742 млн рублей (14% общего объема закупок) , по запросу котировок - 3 445,5 млн рублей (26% общего объема закупок).

Конкурсы и регламентированные неконкурсные закупки проводятся и в нематериальной сфере. Так, под руководством комиссии по организации закупок услуг консультантов в области реструктуризации РАО "ЕЭС России" в 2003 году проведено конкурсов на сумму 70,308 млн рублей. При закупке услуг оценщиков методом запроса предложений в 2003 году заключено договоров на сумму 3,6 млн рублей.

РАО "ЕЭС России" имеет опыт консолидации средств ДЗО для проведения конкурсов, результаты которых выгодны всем ДЗО. Помимо укрупненных заказов по расходным материалам (фильтрующим, изоляторам и т.д.), есть опыты и более сложных торгов. Недавно (в начале сентября) завершился открытый двухэтапный конкурс по выбору консультанта для разработки проекта "Указаний о порядке расчета тарифов на реактивную электрическую мощность и энергию и правил их применения". Заказчиками работы выступили около полусотни АО-энерго.

Общие выводы

Начатые в 2000 году целенаправленные усилия РАО "ЕЭС России" по внедрению регламентированных закупок, приносят очевидные плоды - по отношению к другим субъектам естественных монополий РАО "ЕЭС России" сохраняет устойчивые позиции лидера в регламентации закупок - и это притом, что степень централизации (и легкость использования административного ресурса) в Холдинге не столь высока, как у других монополистов. Успехи РАО достигнуты, прежде всего, за счет системного подхода к организации закупок и четкой воли руководства.

Действия РАО "ЕЭС России", направленные на дальнейшее улучшение работы системы регламентированных закупок

В настоящее время усилия руководства РАО "ЕЭС России" в отношении развития системы закупок направлены на решение нескольких задач:

• Закрепление на всех предприятиях, входящих в состав Холдинга, принципа обязательной регламентации всех закупок.
• Усиление доли конкурсов, прежде всего открытых.
• Внедрение современных форм эффективных закупок с применением средств электронного обмена данными. В настоящее время по инициативе РАО "ЕЭС России" разработаны и фенкционируют 2 специализированные Интернет-площадки для проведения закупок (www.b2b.energo.ru и www.tzs.elektra.ru ). Предполагается, что в 2004 году на этих площадках будет резко увеличено количество закупок прежде всего простой продукции (с однозначно описываемыми свойствами и условиями поставки). Работа этих площадок будет способствовать существенно большей открытости системы закупок РАО "ЕЭС России".
• Внедрение специализированной внутрифирменной отчетности по закупкам.
• Проведение специальных проверок энергосистем (проверки соблюдения процедурных норм при закупках продукции).

<< Назад к списку статей
<< Наверх