<< Назад к списку статей

Проблемы участия малого бизнеса в государственных (муниципальных) закупках и пути их решения

Перов Константин Алексеевич к.э.н., научный сотрудник сектора государственных закупок. Консультант федеральных органов исполнительной власти и бюджетных учреждений по вопросам организации и проведения конкурсов. Преподаватель Института госзакупок им. А.Б.Соловьева ГУ-ВШЭ, ВИПКэнерго и других учебных заведений. Адрес в сети Интернет www.tria.newmail.ru/, e-mail perov@mail.ru Государственное учреждение "Институт макроэкономических исследований Минэкономразвития России", 125284 Москва, А-284, 1-й Хорошевский проезд, д.3а. Телефакс (095) 255-55-76. Адрес в сети Интернет http://www.macroeconomics.ru/, e-mail imei@isr.ru Профиль организации: научные исследования в области макроэкономики, в т.ч. вопросы разработки нормативного правового и методического обеспечения государственных и муниципальных закупок.

Введение

Государственная политика поддержки малого предпринимательства включает многочисленные виды практической деятельности. Целью этой политики является поддержка небольших предприятий, которые не обладают достаточными ресурсами для работы на обычных конкурентных рынках в силу ограниченности финансовых, материально-технических и производственных возможностей. Одно из направлений политики - привлечение малого предпринимательства к выполнению государственных и муниципальных контрактов. Это подразумевает, что при размещении государственных (муниципальных) контрактов на поставки товаров, выполнения работ или оказание услуг на конкурсах или иными предусмотренными законами способами органы государственной власти (местного самоуправления) используют специальные мероприятия, которые позволяют малому бизнесу получать государственные (муниципальные) контракты или подключаться к их выполнению на последующих этапах.

Однако, в действительности, данное направление государственной политики реализуется недостаточно эффективно: в 1999-2002 годах объем государственного (муниципального) заказа, переданного малому предпринимательству, составлял в среднем 6,7% от общего объема размещенного заказа. Подробнее эти цифры иллюстрируются следующей таблицей:

Таблица 1. Объем государственного и муниципального заказа, полученный поставщикам-субъектам малого предпринимательства ¹

I полугодие 1999 года	II полугодие 1999 года	I полугодие 2000 года	II полугодие 2000 года	I полугодие 2001 года	II полугодие 2001 года	I полугодие 2002 года	II полугодие 2002 года
общая стоимость заключенных государственных и муниципальных контрактов, тыс. руб.
57 648 542	88 285 622	104 992 710	125 883 210	142 660 818	210 144 863	200 474 163	263 035 007
общая стоимость государственных и муниципальных контрактов, заключенных с поставщиками-субъектами малого предпринимательства, тыс. руб.
1 825 520	2 676 996	4 809 635	10 642 216	10 624 758	16 646 097	14 377 826	31 621 211
доля малого предпринимательства в общей стоимости заключенных государственных и муниципальных контрактов, %
3,2	3,0	4,6	8,5	7,4	7,9	7,2	12,0

Очевидно, что эта ситуация вряд ли может быть признана удовлетворительной. Возможности малого бизнеса по поставкам товаров (выполнению работ, оказанию услуг) существенно выше. Однако их недостаточное привлечение к выполнению государственных и муниципальных заказов связано со множеством причин, среди которых можно назвать и недостаточный опыт органов государственного управления и местного самоуправления при проведении закупок, а также недостаточный опыт и, в некоторой степени, пассивность субъектов малого бизнеса в истребовании причитающихся согласно действующему законодательству льгот; и несовершенство действующего законодательства в области государственных и муниципальных закупок; и отсутствие практических механизмов обеспечения участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд.

В этой связи представляется важным и актуальным проведение анализа причин недостаточно активного участия малого предпринимательства в выполнении государственных и муниципальных контрактов, а также разработка методов и практических рекомендаций для повышения роли малого бизнеса при выполнении поставок продукции для государственных и муниципальных нужд.

Требования действующего законодательства

Привлечение субъектов малого предпринимательства к выполнению государственных или муниципальных контрактов прямо или косвенно регулируется достаточно большим числом нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне. Наибольшее значение имеют следующие документы:

• Гражданский кодекс Российской Федерации, части I и II;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• Федеральный закон "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" от 14.06.1995 № 88 ФЗ и принятые в его развитие иные нормативные правовые акты;
• Законодательство в сфере государственных (муниципальных) закупок и принятые в их развитие иные нормативные правовые акты;
• Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22.03.1991 № 948 1.

Порядок заключения государственных и муниципальных контрактов в Российской Федерации регулируется прежде всего Бюджетным кодексом Российской Федерации, который устанавливает направления и правила расходования бюджетных средств, в том числе расходование средств на "…оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам" - ст.69 Бюджетного кодекса РФ. При этом государственные и муниципальные контракты "…размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления" - ст.72 Бюджетного кодекса РФ.

Федеральные органы исполнительной власти должны заключать государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг, в том числе при выполнении федеральных целевых программ, на конкурсах (Федеральный закон "О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" и Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд") или иными разрешенными законодательством способами ² . Аналогичный порядок предусматривается и в городе Москве: Законом "О городском государственном заказе" от 15 мая 2002 года №26 предусматривается заключение государственных контрактов на открытых, закрытых и двухэтапных конкурсах, а также выбор поставщика без конкурса.

Порядок и правила проведения конкурсов на право заключения государственных или муниципальных контрактов обычно предусматривает:

• разработку условий конкурса, оформление их в виде извещения о проведении конкурса и конкурсной документации;
• извещение поставщиков о проведении конкурса в печатных средствах массовой информации или приглашение поставщиков к участию в конкурсе иным способом;
• предоставление поставщикам конкурсной документации по их запросам, при необходимости разъяснение конкурсной документации;
• подготовку поставщиками предложений на поставку продукции (конкурсных заявок) в соответствии с требованиями и условиями, установленными в конкурсной документации;
• прием и публичное вскрытие и оглашение содержания конкурсных заявок;
• оценку конкурсных заявок и присуждение государственного (муниципального) контракта тому поставщику, который предложил наилучшие условия;
• заключение государственного (муниципального) контракта;
• оповещение общественности о результатах процедуры закупки.

В ходе проведения конкурса и заключения по его результатам государственного (муниципального) контракта допускается использование только тех требований, критериев или процедур, которые установлены в извещении и конкурсной документации. Извещение потенциальных поставщиков осуществляется через специализированные печатные издания. Так, на федеральном уровне существует бюллетень "Конкурсные торги", на уровне Москвы - "Московские торги". Конкурсная документация предоставляется организатором конкурса по письменному запросу поставщика за умеренную плату или бесплатно.

При проведении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд запрещается устанавливать или использовать требования, критерии или процедуры, носящие дискриминационный характер, ограничивающие конкуренцию или дающие отдельным поставщикам (отдельным группам поставщиков) необоснованные преимущества, а также запрещает участие в конкурсе организаторов конкурса, их сотрудников и аффиллированных лиц.

Органы федеральной исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при формировании и размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд должны предусматривать квотирование не менее 15% объема заказа (по "приоритетным" видам продукции) для размещения среди субъектов малого предпринимательства.

Основные проблемы участия малого бизнеса в государственных (муниципальных) закупках

Среди основных проблем участия малого предпринимательства в конкурсах на право заключении государственных и муниципальных контрактов, связанных с процедурами проведения конкурсов, можно выделить следующие:

• низкая доступность информации о проведении закупок или их условий (изложенных в конкурсной документации);
• высокие, зачастую завышенные, требования к квалификации участников конкурса;
• отсутствие преференциальных механизмов для поставщиков-субъектов малого предпринимательства или неясные механизмы реализации этих преференций;
• большой объем контракта или его частей, превышающий возможности малого предпринимательства по его поставке (выполнению);
• сложность (комплексность) объекта закупки, не позволяющая субъектам малого бизнеса выполнить контракт в полном объеме.

Практические рекомендации государственным (муниципальным) заказчикам по привлечению малого бизнеса к выполнению государственных (муниципальных) контрактов

Для устранения описанных выше проблем рекомендуются следующие основные подходы:

• предоставление субъектам малого предпринимательства информации об условиях размещения государственного (муниципального) контракта бесплатно или на льготных условиях;
• установление специальных требований к квалификации поставщиков-субъектов малого предпринимательства (соотносящихся с размером части государственного или муниципального контракта, передаваемого малому бизнесу);
• разработка ясного механизма предоставления ценовых преференций поставщикам-субъектам малого предпринимательства и отражение его в условиях конкурса (конкурсной документации);
• квотирование части государственного или муниципального заказа и его размещение исключительно среди субъектов малого предпринимательства;
• выделение в сложной составной продукции простых частей и размещение этой части государственного (муниципального) контракта исключительно среди субъектов малого предпринимательства;
• привлечение субъектов малого предпринимательства к выполнению государственного или муниципального контракта на основе субконтрактов (субподряда);
• использование специализированных структур, обеспечивающих поставки продукции малых предприятий.

Квотирование части заказа

Предусматривается, что государственные (муниципальные) заказчики в общем объеме закупки выделяют определенную долю продукции (например, установленную законодательством долю в 15%) и размещают его только среди субъектов малого предпринимательства. Иными словами, на конкурс выставляются два "лота": 15% для малого бизнеса и 85% для всех остальных, при этом подавать заявки на участие в конкурсе по "первому лоту" имеют право только субъекты малого предпринимательства. Это применимо для простых делимых товаров, работ и услуг при условии, что малый бизнес способен поставить такую продукцию.

В некоторых случаях даже этот объем для субъектов малого бизнеса может оказаться настолько большим, что они не смогут выполнить заказ целиком. В этом случае может потребоваться дальнейшее разбиение данной части заказа на лоты фиксированного или произвольного размера.

Выделение в сложной составной продукции простых частей

Если предмет закупки является сложным составным (например, работы по капитальному ремонту здания; или работы по проектированию, монтажу и наладке компьютерной сети) всегда можно выделить несколько простых частей, которые не требуют от исполнителя специальной квалификации или специальных материально-технических ресурсов (например, покраска стен или вывоз мусора; перевозка компьютеров или протяжка силовых кабелей).

В ходе подготовки к проведению конкурса эти части искусственно выделяются и размещаются только среди субъектов малого предпринимательства.

Привлечение малого бизнеса на принципах субконтракта

Этот подход подразумевает, что либо в процедурах закупки участвуют временные объединения крупных поставщиков и субъектов малого бизнеса, либо условия государственного контракта требуют от крупного поставщика привлечения субъектов малого бизнеса в процессе выполнения контракта.

В первом случае необходимо чтобы поставщик, выполняющий головную роль в консорциуме, представил все необходимые сведения о тех поставщиках, с которыми он взаимодействует. Во втором случае государственный заказчик должен уделять вниманию процессу выбора генеральным подрядчиком своих субподрядчиков, обеспечивая соблюдение принципов эффективности и экономности, а также равного и справедливого отношения ко всем поставщикам, со стороны генерального подрядчика.

Поставки продукции малого бизнеса через специализированную организацию

Данный подход подразумевает следующее. Некоторая специализированная организация (существующая или специально созданная) участвует в процедурах конкурсов на размещение государственных или муниципальных заказов от собственного имени, и от собственного имени опять же заключает с государственными (муниципальными) заказчиками контракты на поставку продукции.

По своей сути эта организация осуществляет аккумулирование возможностей множества субъектов малого бизнеса, осуществляет контроль качества предлагаемой малыми предпринимателями продукции, обеспечивает им консультационную и иную помощь в процессе выполнения государственного контракта.

Практические рекомендации малому бизнесу

В настоящее время основной способ получения государственных или муниципальных контрактов - это участие в конкурсах (прежде всего в открытых) и победа в них. Причем можно участвовать в конкурсах как самостоятельно, так и в составе консорциумов (временных объединений лиц для реализации к.-л. проекта). В любом случае это требует от предприятия как минимум следующего:

• желания работать с органами государственного управления и местного самоуправления;
• обладания информацией о проводимых государственных закупках;
• знания и понимания действующего законодательства в области размещения государственных и муниципальных заказов;
• знания правил и процедур проведения конкурсов - как в теории, так и на практике.

Также нужно понимать, что участие в государственном заказе требует от предприятия усилий и действий в долгосрочной перспективе, выработке соответствующей стратегии. Эпизодическое участие в государственных закупках редко приносит успех. Соответственно, первый вопрос, который необходимо решить при реализации стратегии участия в государственном заказе, это подготовка собственных специалистов или поиск и наем грамотных и опытных консультантов.

Далее следует регулярно изучать общедоступные источники (печатные издания, Интернет), в которых можно получить информацию о проводимых конкурсах. При получении информации о том, что какой-то государственный (муниципальный) заказчик проводит открытый конкурс на размещение заказа, которое предприятие может выполнить, следует немедленно найти первоисточник информации (объявление в газете, информация в сети Интернет) и тщательно изучить его изучить.

Далее нужно незамедлительно обратиться к государственному заказчику (организатору конкурса), и получить (приобрести) конкурсную документацию. Конкурсная документация - это самый главный документ, определяющих порядок проведения конкурса. Поэтому ему следует уделить самое пристальное внимание. В первую очередь следует обратить внимание на перечень поставляемой продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг), и требования к ним. Именно на этом этапе становится понято, сможете ли вы выполнить этот заказ.

Далее следует изучить требования к квалификации (опыту работы), которые предъявляются организатором конкурса. В большинстве случаев если поставщик не удовлетворяет этим требованиям, его предложение не рассматривается и получить государственный (муниципальный) заказ он не сможет.

После этого следует определить перечень документов, которые требует организатор конкурса в составе предложения (конкурсной заявки). Здесь могут потребоваться копии устава, балансов за несколько лет, лицензий, справки из налоговой инспекции, другие документы. На сбор этих документов уходит много времени, их непредставление или ошибки в этих документах могут служить основанием для отклонения конкурсной заявки.

Один из самых сложных вопросов - банковская гарантия. Как правило, организаторы конкурса в качестве гарантий серьезности намерений поставщика требуют от него предоставления банковской гарантии на сумму до 3% от предполагаемой цены государственного (муниципального) контракта. Получение этой гарантии обычно связано с затратами времени и средств. Непредставление банковской гарантии ведет к немедленному отклонению конкурсной заявки поставщика.

Следует очень ответственно отнестись к формированию коммерческого предложения, в частности определения цены. Нужно помнить о том, что конкурс приводит к увеличению конкуренции между поставщиками, поэтому цены и другие важные условия контрактов обычно бывают ниже среднерыночных (считается, что правильно проведенные конкурсы позволяют снизить цену на 5-15%). И также нужно помнить, что после подачи конкурсной заявки у поставщика нет никаких законных возможностей по изменению своей цены и других условий конкурсной заявки.

Для получения разъяснений условий конкурса и разрешения спорных вопросов существует только один легальный механизм - разъяснение конкурсной документации. Если поставщику что-то непонятно в условиях конкурса (изложенных в конкурсной документации), или он с чем-то не согласен, нужно в письменной форме обратиться к организатору конкурса и попросить соответствующих разъяснений условий конкурса. Чем раньше будет сделано такое обращение, тем лучше. Организатор конкурса обязан отвечать на такие вопросы также в письменной форме.

Очень важный момент - подача конкурсных заявок. Условия конкурса обычно подразумевают, что предложения поставщиков (конкурсные заявки) должны быть представлены организатору конкурса до истечения определенного срока. Опоздание даже на несколько минут может являться основанием для отклонения конкурсной заявки без ее рассмотрения.

После получения конкурсных заявок организатор конкурса обеспечивает публичное оглашение основных показателей каждой конкурсной заявки (наименование и адрес поставщика, предмет и цена заявки). На этом процедуре могут присутствовать представители поставщиков. И очень важно, чтобы представитель вашего предприятия также присутствовал на этой процедуре и вел записи по предложениям других поставщиков.

Этап оценки и сопоставления конкурсных заявок обычно закрыт для поставщиков: поставщики не могут участвовать в этом процессе или оказывать давление на его ход. Тем не менее, о результатах этого процесса они могут узнать, направив письменный запрос организатору конкурса.

Если вам по результатам конкурса присудили государственный контракт, будьте готовы к ведению переговоров, уточняющих его условия. Помните, что организатор конкурса не может просить или требовать изменения первоначально установленных цен и прочих условий.

Если же ваша заявка была отклонена, но уверены (или знаете) о нарушениях в ходе процедуры конкурса или уверены в предвзятом отношении к вам, вы можете обжаловать действия организатора конкурса. Возможные каналы обжалования включают направление жалоб выше по инстанции (руководителю заказчика или организатора конкурса), жалобы в контрольно-координирующие органы (на федеральном уровне - Минэкономразвития России), жалобы в антимонопольные органы, а также обжалование через арбитражный суд.

¹ На основе статистических сборников "Проведение конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. - М.: ГМЦ Госкомстата России, выпуски 1999-2002, том I.

² Так, Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года №305, предусматривает кроме конкурсов такие способы, как "запрос котировок" (запрос цен на стандартную простую продукцию в небольших объемах) и "закупку у единственного источника" (прямую закупку у конкретного поставщика).

<< Назад к списку статей
<< Наверх