ПРИВЛЕЧЕНИЕ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В СИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК

Воробьева Ольга Михайловна, Начальник экспертно-консультационного отдела

Институт подготовки кадров для системы государственных и муниципальных закупок Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (Институт госзакупок РАГС).

119606, Москва, пр. Вернадского, д.84

http://www.rags.ru/content.php?id=276

vorobyova@ur.rags.ru, khramkin@ur.rags.ru,

т. 436-07-60, т./ф. 436-99-38

Профиль организации:

Институт госзакупок РАГС проводит повышение квалификации по курсам «Управление государственными и муниципальными закупками для руководителей-председателей конкурсных комиссий», «Логистика», «Поставщик продукции для государственных нужд», а также профессиональную переподготовку по курсу «Логистика системы государственных и муниципальных закупок».

Также Институт госзакупок РАГС проводит экспертизу прошедших конкурсов, организацию и проведение конкурсов для заказчиков, научно-исследовательские работы, разработку внутриведомственных регламентирующих документов.

ПРИВЛЕЧЕНИЕ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В СИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК

Размещение государственных и муниципальных заказов на малых предприятиях – не только политически выгодный лозунг. Государственные закупки у малого предпринимательства являются элементом национальной политики и значительным источником материального обеспечения нужд социально-экономического развития регионов и местных органов власти Российской Федерации. В тоже время – это одна из важнейших составляющих развития рыночных отношений по всей территории России, способной обеспечить как создание новых рабочих мест, так и поддержание занятости, снижения социальной напряженности и многое другое.

Зарубежная практика иллюстрирует положительный опыт привлечения малого предпринимательства в систему государственных закупок.

Например в США, в целях поддержки «малых» предприятий реализуется политика предоставления достаточных возможностей для получения государственного заказа и ответственности чиновников по закупкам по реализации данной политики. В рамках этой политики при размещении заказов на поставки товаров выполнение подрядных работ или оказание консультационных услуг для федеральных государственных нужд применяются следующие правила и подходы:

• обеспечение предприятиям малого бизнеса консультационной и технической помощи для получения ими государственного заказа;
• возможность полного или частичного квотирования объема заказа для размещения исключительно среди субъектов малого предпринимательства, выделение мелких (до 100 тыс. долл. США) закупок в отдельный класс и размещение на конкурсной основе исключительно среди субъектов малого предпринимательства, в том числе описание порядка разбиения объема заказа на части (лоты) такого размера;
• описание требований к консорциумам (временным объединениям) с поставщиками – «малыми» предприятиями;
• порядок поощрения привлечения «малых» предприятий на основе принципов субконтрактации, включая подробный порядок обеспечения участия малого бизнеса на основе субконтрактов/субподряда, требования к условиям контракта;
• порядок сертификации соответствия «малых» предприятий требованиям, необходимым для выполнения определенного государственного контракта (такой сертификат выдается Администрацией по делам малого бизнеса);
• описание порядка заключения договоров через Администрацию по делам малого бизнеса, которое привлекает «малые» предприятия на основе субконтрактов/субподряда.

В результате реализации мер государственной политики поддержки малого предпринимательства США в 2003 году 23,6% от общего объема государственных контрактов было заключено с субъектами малого бизнеса; на малый бизнес, которым владеют женщины и инвалиды пришлось порядка 10% от общего объема государственных контрактов.

Аналогичная программа поддержки малого и среднего предпринимательства действует и в Европейском Союзе. Эта программа предусматривает ряд мер по обеспечению участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд стран Европейского Союза. Она предусматривает обеспечение малым предприятиям равных возможностей доступа на рынок поставок для нужд государства. Эти меры, в первую очередь, направлены на более широкое использование механизмов субподряда; развитие практики «упрощенного» государственного заказа; улучшение информационного обеспечения малых предприятий; внедрение информационных технологий обеспечения участия малого предпринимательства в выполнении государственных и муниципальных заказов.

Кроме того, существуют отдельные программы поддержки предпринимательства Европейского Сообщества, которые предусматривают развитие субподряда в качестве мер повышения эффективности деятельности малых и средних предприятий и повышения их конкурентоспособности.

В целом можно утверждать, что целенаправленные меры ЕС по стимулированию участия субъектов малого и среднего предпринимательства в государственных закупках дали совсем неплохие результаты. В связи с открытием рынков государственного заказа по всей территории Европейского сообщества по крайней мере каждое третье малое предприятие получило возможности участвовать в конкурсных процедурах размещения государственного заказа как на уровне отдельных государств, так и на уровне администрации Европейского сообщества.

Ситуация в России

Почему в России система поддержки малого предпринимательства путем привлечения к выполнению государственных и муниципальных заказов развивается не так эффективно, как в других странах мира? Прежде всего хотелось бы отметить, что несмотря на наличие ряда действующих законодательных и нормативных документов, нет четкого правового регулирования самого механизма реализации преференций поставщикам – субъектам малого предпринимательства.

В настоящий момент государственная политика поддержки малого предпринимательства регулируются достаточно большим числом нормативных правовых актов.

Наибольшее значение имеют следующие законодательные и иные нормативные правовые акты:

• Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 №88-ФЗ и принятые в его развитие иные нормативные правовые акты;
• Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации» от 04 апреля 1996 №491;
• Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. N 523 "Об участии субъектов малого предпринимательства в производстве и поставке продукции и товаров (услуг) для федеральных государственных нужд";
• Отдельные нормы по защите конкуренции на товарных рынках также содержатся в действующем антимонопольном законодательстве (Закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 №948-1).

Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 №88-ФЗ (далее – Закон 88-ФЗ) устанавливает обязанность государственных заказчиков не менее 15 процентов от общего объема поставок приоритетной продукции для государственных нужд размещать у субъектов малого предпринимательства (статья 14). При этом процедура размещения таких заказов – конкурс, а перечень самой «приоритетной продукции» определяется Правительством Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации» от 04 апреля 1996 №491 ставит поддержку малого предпринимательства важнейшей задачей государственной политики, направленной на создание благоприятных условий для развития инициативы граждан Российской Федерации в этой области и поручает Правительству Российской Федерации  установить порядок резервирования для субъектов малого предпринимательства определенной доли заказов на производство и поставку отдельных видов продукции и товаров (услуг) для государственных нужд.

Постановление Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. N 523 "Об участии субъектов малого предпринимательства в производстве и поставке продукции и товаров (услуг) для федеральных государственных нужд" регламентирует включение в требования к поставщикам, как одного из условий получения заказа, привлечение ими к выполнению контрактов субъектов малого предпринимательства.

Отдельные нормы по развитию конкуренции, применимые и для поддержки малого предпринимательства, содержатся в Законе Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 91 №948-1 (далее – Закон 948-1).

Однако с 1 января 2006 года вступает в силу новый Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 №94-ФЗ (далее – новый Закон, Закон 94-ФЗ), который несколько меняет расстановку нормативных сил на этом правовом поле. Впервые в Российской Федерации Закон 94-ФЗ, являясь основным специальным законом в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, содержит положения, впрямую регламентирующие поддержку субъектов малого предпринимательства, а так же описывает и сами механизмы ее реализации.

Рассмотрим, изменится ли ситуация с поддержкой малого предпринимательства в России после вступления в силу нового Закона 94-ФЗ.

Статьей 15 Закона 94-ФЗ устанавливается обязанность государственных заказчиков осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере 15 процентов от общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг (далее — продукции) по перечню, установленному Правительством Российской Федерации. Размещение квотированной части государственного заказа осуществляется путем проведения торгов среди субъектов малого предпринимательства, а перечень самой продукции, размещаемой на таких торгах, и ее начальные цены определяются, опять же, Правительством РФ [1]. При этом при проведении подобных торгов законодатель регламентирует использовать общий порядок проведения торгов, описанный в главах 2 и 3.

Как будет выглядеть доля государственного и муниципального заказа, размещаемая среди субъектов малого предпринимательства в Российской Федерации после вступления в силу Закона 94-ФЗ, видно на рисунке 1.

Рис. 1

Распределение государственного и муниципального заказа среди субъектов малого предпринимательства (СМП) в Российской Федерации с учетом вступления в силу Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 №94-ФЗ.

С вступлением в силу Закона 94-ФЗ, можно сделать оптимистические прогнозы по решению некоторых наболевших проблем в сфере поддержки малого предпринимательства в России. Так например, давнюю проблему низкой доступности информации о проходящих государственных (муниципальных) закупках призвано разрешить требование обязательной публикации информации обо всех открыто размещаемых заказах на официальных сайтах в сети Интернет [2]. Это должно облегчить доступ к информации всем участникам рынка, в том числе и субъектам малого предпринимательства.

Или еще одна проблема, всегда стоявшая на пути у малого предпринимателя к государственному заказу – это слишком высокие квалификационные требования к поставщикам.

С необоснованно завышенными требованиями в рамках действующего законодательства практически в одиночку боролся Антимонопольный комитет Российской Федерации, руководствуясь в основном Законом №948-1. Пресловутый МАП (так сокращенно назывался этот комитет до административной реформы) был и остается для многих недобросовестных заказчиков опасным поборником конкуренции, так как является инициатором многих судебных разбирательств по оспариванию результатов конкурсов, проведенных с нарушением российского антимонопольного законодательства. С вступлением в силу нового Закона у заказчиков  будут достаточно сильные ограничения по установлению слишком высоких требований к участникам размещения заказа, так как в Законе четко прописан перечень таких требований, а установление других не допускается [3]. Данное нововведение должно повысить шансы малых предпринимателей на долю в государственном и муниципальном заказе, размещаемую за рамками квоты.

Тем не менее, изменившаяся нормативная база по государственным закупкам не решает всех проблем в сфере поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации.

Основной проблемой, из которой и вытекают многие сложности на пути развития системы поддержки субъектов малого предпринимательства в Российской Федерации, является сам механизм реализации преференций, установленный законом, т.е. процедура, на которой размещается квотированная часть государственного заказа. По действующему законодательству 15 процентовот общего объема поставок приоритетной продукции размещается среди субъектов малого предпринимательства на конкурсной основе. С вступлением в силу Закона 94-ФЗ в качестве механизма реализации квоты регламентируется использование процедур торгов в форме конкурса или аукциона, которые проводятся согласно общим правилам, что не сильно облегчает малым предпринимателям путь к госзаказу. Процедуры торгов достаточно сложны, участие в них требует определенных затрат, привлечения дополнительных финансовых и трудовых ресурсов, что не всегда под силу субъектам малого предпринимательства. К сожалению, в новом Законе 94-ФЗ законодатель не вводит упрощенных механизмов для размещения квотированной части госзаказов среди субъектов малого предпринимательства, а так же ничего не говорит о возможности использования других неторговых процедур, описанных в законе.

Не решена до сих пор и проблема ответственности за нарушение требований законодательства в сфере поддержки малого предпринимательства. Возможно контролирующим органам при проведении проверок нужно больше внимания уделять вопросам соблюдения правовых норм в этой области, а поставщикам-субъектам малого предпринимательства нужно не боятся отстаивать свои права в судебном порядке. Это могло бы повысить «желание» заказчиков поддерживать субъектов малого предпринимательства при размещении государственных заказов.

Завершая обзор положения малого предпринимателя в России, как субъекта размещения государственного и муниципального заказа, можно сделать следующие выводы:

В России  предпринимаются определенные шаги по развитию системы поддержки субъектов малого предпринимательства за счет участия в государственных и муниципальных закупках с учетом изучения имеющегося передового международного опыта. Подтверждение тому – Новый Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 №94-ФЗ, в котором сделана попытка решения данной проблемы, хотя многие вопросы так и остались неосвещенными. На- сколько эта попытка оказалась удачной – покажет время. А нам остается ждать вступления в силу Нового закона и выхода подзаконных актов, принятых в его развитие, которые должны помочь закрепить малым предпринимателям свое положение на рынке государственных и муниципальных закупок.

[1] Часть 1 статьи 15 Закона 94-ФЗ

[2] Официальный сайт Российской Федерации, официальные сайты субъектов Российской Федерации и официальные сайты муниципальных образований Российской Федерации.

[3] Статья 11